吉政发〔2024〕17号
各市(州)人民政府,长白山管委会,各县(市)人民政府,省政府各厅委办、各直属机构:
为深入贯彻党的二十届三中全会精神,全面落实省委十二届五次全会部署,深化零基预算改革,加快健全全面规范、标准科学、约束有力、讲求绩效的改革制度体系,现提出如下实施意见。
深化零基预算改革,应坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,彻底打破“基数+增长”固有模式,以零基为起点,以财力为基础,以需求为导向,以绩效为关键,以执行为抓手,以监督为重点,坚持“量力而行、因事定钱、按事核资”,部门预算、重大项目、专项资金、转移支付等所有预算全部“从零编制”,不断提高财政管理的系统化、精细化、标准化、法治化水平。要通过深化零基预算改革,加强财政资源和预算统筹,充分发挥财政基础性、引领性、撬动性作用,为推动吉林全面振兴取得新突破、基本建成社会主义现代化新吉林提供财力支撑。
一、统筹资金资产资源
(一)科学合理编制收入预算。把依托行政权力、政府信用、国有资源资产获得的收入全部纳入政府预算管理,促进“四本预算”统筹衔接。综合考虑经济预期、财税体制改革、减税降费和收入划分调整等因素,积极稳妥测算税收、资产盘活、土地出让等一般公共预算和政府性基金预算收入预期,夯实综合财力来源。全面编制国有资本经营预算,完善收益收取管理机制,确保应纳尽纳、应收尽收。精细编制社会保险基金预算,充分考虑社会保险政策调整、征收体制改革等因素,全面、真实、准确、完整反映各项收入。
(二)统筹用好中央财政补助和债券资金。紧跟国家政策导向,抢抓东北振兴机遇,超前谋划储备项目,积极争取中央基建投资、超长期特别国债和试点示范类项目资金,以及各领域转移支付资金和企业职工养老保险调剂金等,增强财政保障能力。强化转移支付与本级资金、一般债券、专项债券的有机衔接,通过统筹安排、拼盘使用、错位配置等方式,集中财力办大事,提高重大战略和重点任务财政保障能力。
(三)强化部门和单位收入统筹管理。加强部门全口径预算管理,完整反映财政拨款收入、上级补助收入、附属单位上缴收入、事业收入、经营收入和其他收入等各类收入。完善财政拨款与非财政拨款的统筹管理,优先使用非财政拨款安排支出,通过下级单位上缴、上级补助下级等方式,在部门所属事业单位之间统筹调配非财政拨款资金,相应减少或不安排财政拨款。强化行政事业性国有资产收入管理,资产出租、处置等收入按规定上缴国库或纳入预算。
(四)盘活利用存量资金资产资源。建立存量资金定期核查和清理盘活机制,加快部门单位结余结转资金清理收回,加强对市县转移支付存量资金的统筹力度。分类加强国有自然资源、国有企业股权、行政事业单位资产和收入管理,严格各类资产登记和核算,推动国有资产共享共用。将论证存量资产可用性作为配置增量资产的必要前提,促进低效、闲置、超标准配置等资产调剂使用,按规定处置不需使用且难以调剂的国有资产,提高财政资源配置效益。结合化债工作合理安排年度资产盘活计划,作为“三保”尤其是债券付息支出的重要来源。
二、全面编制零基预算
(五)确定重点支出事项清单。聚焦国家和省委、省政府决策部署,结合各地区、各部门实际,围绕落实财政事权和支出责任,系统梳理评估现行支出政策,削减或取消效益不高、重复投入或与政策目标不符的支出事项,严格审核新增支出事项,按公共服务、公用事业、产业发展和要素支撑四类,编制具有战略性、全局性、基础性的重点支出事项清单,明确保障对象、内容、方式、标准和期限,作为预算安排的重要依据,与年度预算同步编制,报同级政府确定,每年根据政策变化、绩效评价、支出进度等动态调整和完善。
(六)合理划分保障边界。明确区分公共财政保障范围和市场自主调节领域,确保财政资金主要用于提供公共服务和解决市场失灵问题,市场机制能够自发调节的领域,原则上取消预算安排。优化财政支持方式,减少对竞争性行业的财政直接投入,充分运用贷款贴息、担保费补贴、风险补偿、拨投结合、政府投资基金等政策工具,更多采取免申即享、公平普惠的支持方式,更大力度运用市场机制,发挥市场功能。
(七)分类编制支出预算。人员经费据实核定。公用经费实行人均定额、物均定额、比例定额的核定方式,结合政策变化、财力状况和预算执行等动态调整,持续严控一般性支出。打破项目支出基数,根据机构运转和部门履职基本需要,结合过紧日子各项规定、支出标准体系建设、预算评审、绩效管理等,分类分档精细编制。重大项目、专项资金和转移支付根据重点支出事项清单,结合财政承受能力,统筹各类财力来源,有保有压、合理安排、动态调整。
(八)加强项目预算审核论证。坚持“先评审后入库”,强化项目支出事前绩效评估和预算评审。对除人员类项目、公用经费项目、有明确支出标准的项目外,所有项目纳入部门预算评审范围。对资金需求总额大、行业重点项目、基本建设项目、专业性强或技术复杂的项目开展财政预算评审。对执行率低、调整率高、监督检查、绩效评价及审计监督发现问题较多的项目实行重点审核论证。改进预算评审方法,提高评审质量,评审重点从立项依据、实施方案向绩效目标设置等扩展。 三、强化预算刚性约束
(九)强化财政绩效管理。坚持“花钱必问效,无效必问责”,建立覆盖财税政策、财政收支的分类绩效评价管理机制,强化绩效目标审核、过程监控和结果应用。项目安排和资金设立都以明确绩效目标为前提,确保预算与目标有机衔接,为绩效监控和评价奠定基础。专款专用专项资金,坚持项目法配置,强化资金主管部门专项任务统筹规划,以及财政部门审核、监督和评价职责。加强公共服务绩效管理,强化事前功能评估,科学合理确定财政增支事项,做到尽力而为、量力而行。
(十)树牢长期过紧日子思想。坚持勤俭办一切事业,把更多资金用于补短板、强弱项、惠民生。严格一般性支出管理约束,从严控制会议、差旅、培训等公务活动和购买服务事项,加强地点相同、对象重叠、内容相近等公务活动整合,对重大宣传、展会、论坛、庆典、赛事活动等,未经同级党委、政府批准不得列入预算。推动部门建立人均实物消耗量定额标准。开展落实过紧日子评估,定期通报预警信息,及时发现问题、堵塞漏洞、改进管理。
(十一)严格预算执行管理。严格执行人大批准的预算,依法依规有序组织收入,严控预算调剂,严禁无预算、超预算安排支出,严禁违规举债和挤占挪用资金。除落实国家相关政策、应对处置重大突发事件和抢险救灾等支出外,预算执行中一般不追加预算,不出台当年增支政策,严禁出台溯及以前年度的增支政策。确需出台的增支政策和事项,通过统筹当年相关资金解决,无法解决的纳入以后年度预算安排。
(十二)加强财会监督管理。严肃财经纪律,严控“三公”经费,严管“跑冒滴漏”,严格预算刚性约束。完善财会监督和财政运行监测机制,严查挤占挪用“三保+”资金,虚假盘活资产,虚增财政收入,超出承受能力铺摊子上项目,违规新增暂付款等行为。适时开展零基预算编制监督核查工作,完善年度预算安排与人大审查、巡视巡察、审计监督、财会监督等发现问题及预算执行情况、绩效评价结果挂钩的激励约束机制,原则上优先保障绩效好的,削减或取消预算执行率偏低、绩效较差、发现问题较多的项目或资金。
四、同步深化配套改革
(十三)优化“三保+”保障制度机制。加强全省财政一体化管理,统一各级财政基本运行制度机制。完善“两本预算”收入和“三保+”支出两张清单,厘清市县真实财力和必保支出底数。坚持“三保”优先,理顺自主财力范围和使用机制,压实责任保基本。优化财力下沉机制,分类规范对市县转移支付管理制度。强化预算提级审核,强化收入可靠程度与支出刚性程度动态匹配,夯实“三保+”财力保障。实行“三保+”资金专账管理,动态监控、有效管控预算指标与国库资金。
(十四)推进预算支出标准体系建设。将支出标准作为预算安排的基本依据,所有支出原则上都要按照支出标准编制和审核预算。进一步健全基本支出定额标准体系,建立与经济社会发展状况、财政收入水平、国家政策导向、市场价格、实际执行情况等因素联动的定额标准动态调整机制。加快推进项目支出“通用标准+专用标准”建设,逐个项目明确支出范围、适用标准,逐步建立起分行业、分领域、分类别,兼具约束力与灵活性的项目支出标准体系。
(十五)实施项目全生命周期管理。所有预算支出均以项目形式纳入预算项目库,未纳入项目库的项目一律不得安排预算。突出“精准谋划,做实项目”,推动政策谋划与预算管理统一、业务管理和资金管理衔接,做到预算一经批准即可实施,按照轻重缓急等排序,突出保障重点。实行项目滚动管理,及时清理到期和无需继续实施的项目。完善项目分年度预算安排机制,根据实施计划确定分年支出计划。
(十六)强化政府投资项目管理。严禁形象工程、面子工程,加强财政承受能力评估,健全预决算评审制度,完善按项目进度拨款审核机制,形成资金至资产的闭环。加强政府专项债券资金管理,完善使用监管、绩效考核、责任追究等监督机制。大力推行专项债券用作项目资本金,通过债贷组合方式吸引市场化融资,提高项目质量和资金使用效益。加强政府采购统筹管理和预算编制,推行集中带量采购和框架协议采购,发挥规模优势,实现降本增效。
(十七)优化国库资金管理。进一步完善国库集中收付制度,健全与全口径预算相适应的财政资金收付体系。从严管控财政专户、零余额账户和行政事业单位实有资金账户,完善公务卡结算,维护国库单一账户体系。开展预算执行常态化监督,进一步构建部门预算资金和转移支付资金的全面监控体系。完善国库资金调度机制,加强基层“三保”和重点领域保障,按需求进度拨款,兜牢财政运行底线。
(十八)持续推进省以下财政体制改革。强化重大战略任务省级事权和支出责任,强化“市区一体、州县一体”,加强市(州)对所辖县(市、区)的统筹兜底责任。推动完善开发区财政管理体制,深化乡财县管和探索村资县管,加强农村集体经济组织财务管理。建立市县财政高质量发展评价指标体系,激励市县提高财政运行质量和风险防控水平。加强政府专项债券项目管理,完善项目立项、建设监督、项目后评价及责任追究机制。
(十九)强化数据信息支撑。改进全省预算管理一体化系统,加强预算基础数据管理,优化预算编制功能,增强预算执行监控能力,完善绩效评估模块,规范业务流程和控制规则,推进数据信息互联互通、共享共用,为深化零基预算改革提供重要支撑。
各地区、各部门要切实提高政治站位,充分认识深化零基预算改革的重要意义,把思想和行动统一到省委、省政府决策部署上来。自编制2025年预算起,省级率先实施改革,鼓励有条件的市县试点跟进改革;自编制2026年预算起,各地全面实施改革。要加强组织领导,强化责任担当,密切协调配合,形成工作合力,聚焦堵点难点,加强顶层设计,完善制度机制,创新改革举措,优化资源配置,提升管理质效,确保各项改革任务有序实施、取得实效,推动全省预算管理水平再上新台阶。
吉林省人民政府
2024年11月28日
初审:董文昊 何红飞
复审:张 健
终审:彭景东